A Gestão Urbana e a Sustentabilidade

A evolução do conceito de gestão urbana está intimamente relacionada ao papel do governo municipal e às mudanças contínuas na estrutura sócio-política e econômica.

Eliane da Silva Fernandes

São Paulo, 25/06 de 2021.

3 Minutos

A evolução do conceito de gestão urbana está intimamente relacionada ao papel do governo municipal e às mudanças contínuas na estrutura sócio-política e econômica. No que diz respeito ao planejamento e à formulação de políticas coerentes, cidades muito descentralizadas são combinadas com uma resposta centralizada à relação flexível entre a gestão municipal e os cidadãos.

A mudança de paradigma no modo de produção em todo o mundo, associada ao sistema de acumulação, a ênfase na localidade e a sociedade cada vez mais complexa da sociedade fragmentada, evoluiu para um desafio mais significativo para a gestão urbana.

Para criar um ambiente tão favorável para os negócios, as cidades, por um lado, enfrentam demandas crescentes dos cidadãos por políticas de bem-estar e oportunidades de emprego, por outro lado, elas desenvolvem uma infraestrutura urbana forte para os investidores. A força centrífuga funciona de forma independente e as tarefas de gestão da cidade são executadas, permitindo que os gestores da cidade ajam de acordo.

No entanto, além de superar os problemas fundamentais relacionados à grave poluição ambiental urbana e superlotação, a implementação real, a falta de capacidade de desenvolvimento e ferramentas adequadas para resolver problemas urbanos mais amplos. Portanto, os gestores da cidade devem primeiro se concentrar em manter um equilíbrio entre os acionistas (entidades econômicas, investidores e empresas multinacionais) e as partes interessadas (cidadãos, sociedade civil e ONGs).

Construindo comunidades sustentáveis. Autoridade centralizada e comunidades locais:

Os gestores da cidade, ou seja, os governos locais no mundo contemporâneo, têm conflitos de interesse e conflitos de valor com o Estado e instituições que vêm de longa data, estão se movendo em direção a um novo bem-estar social e econômico. Eles se recusam a centralizar as comunidades locais e se tornam mais globalmente localizado.

No entanto, os procedimentos constitucionais urbanos permanecem intactos e há tensões entre níveis, mercados e redes conforme a ideologia do governo nacional e a prática na alocação e gestão de recursos. Isso fez com que a cidade se tornasse várias organizações governamentais e não governamentais, responsáveis perante diferentes departamentos centrais dispor por objetivos diferentes.

Cada organização tem uma cultura profissional e um sistema de responsabilidade diferentes, sistemas financeiros distintos, e muitos têm considerável autonomia operacional o que leva à complexidade organizacional.

O número de participantes envolvidos nessas organizações, suas diferentes visões e processos de tomada de decisão nos níveis local e de bairro enfrentam problemas de entrega de políticas com interações verticais e horizontais, tornando os governos locais um sistema falido. As discussões mundiais sobre o meio ambiente vêm trazendo transformações significativas na compreensão do processo de organização tanto econômica quanto espacial das cidades.

Apesar disso, ainda são desconsiderados grandes os impactos contra a natureza que se fazem presentes nas cidades, uma vez que “as áreas urbanas têm sido vistas tradicionalmente como espaços mortos, do ponto de vista ecológico”.

Nesse sentido, os espaços urbanos recebem pouca atenção e investimento nos seus aspectos ambientais. As transformações, em parte, ocorrem pela exploração e usos da natureza como forma de produzir e reproduzir os modos de viver no espaço urbano. Assim, as cidades modernas não são nem totalmente naturais nem artificiais, mas envolvem uma construção social multidimensional da qual participam diferentes agentes.

Pode-se dizer, então, que o espaço urbano é complexo e mutante, sendo “tanto o resultado do processo histórico quanto a base material e social das novas ações humanas”. Trata-se de um espaço no qual se manifestam relações múltiplas e, por vezes, conflitantes. Nesse cenário, a gestão urbana possui um papel estratégico na organização das cidades.

Os cinco domínios da sustentabilidade, um paradigma para a gestão urbana

Se para ter uma chance razoável de como gerenciar o crescimento do habitat urbano e, ao mesmo tempo, alcançar um equilíbrio do desenvolvimento econômico com a conservação dos sistemas naturais da Terra, deve-se expandir a definição dos princípios de sustentabilidade, e, ver o problema em um contexto de sistemas.

Desde o início dos conceitos e da linguagem (a Comissão Bruntland das Nações Unidas, 1987), o desenvolvimento sustentável tem sido consistentemente representado como tendo três domínios “o meio ambiente, a economia e o contexto sociocultural” e, que eles devem ser tratados de forma interdependente para que ocorra um equilíbrio sustentável.

Muitos líderes empresariais e governamentais têm se mostrado céticos quanto a colocar qualquer domínio no mesmo nível da economia. Mesmo aqueles que, mais cedo ou mais tarde, irão adotar os valores de viver em equilíbrio com a natureza, muitas vezes consideram as ferramentas dentro desses três domínios limitadas.

As limitações para alcançar a sustentabilidade real existem quer a escala do desenvolvimento esteja no nível micro (como um edifício individual ou bairro), ou na escala macro do habitat (como uma cidade ou região de habitats urbanos). O designer urbano, o plano diretor, o desenvolvedor, o oficial cívico ou o líder da ONG que está genuinamente interessado em facilitar uma solução sustentável no contexto urbano não encontrará todas as redes, todas as informações, todas as ferramentas e alternativas para soluções dentro apenas desses três domínios.

Considere, por exemplo, um novo desenvolvimento proposto que tenha todo o financiamento necessário, um bom plano ambiental que proteja e restaure ecossistemas naturais críticos e que aprimore e melhore muito a qualidade de vida do cidadão; mas, não fornece nenhum meio confiável de transporte acessível para os locais de trabalho para os residentes. Os três domínios da economia, meio ambiente e critérios socioculturais, assim foram fornecidos, mas havia uma lacuna para um quarto domínio “a tecnologia de transporte”.

Em outro cenário hipotético, considere o mesmo empreendimento construído com sucesso, com tecnologia de transporte adequada, habitado e operado com sucesso por alguns anos; repentinamente, um empreendimento industrial poluente é autorizado a ser construído em um local adjacente, resultando em riscos à saúde dos moradores do empreendimento, há a necessidade de um quinto domínio – político.

Dentro desses dois domínios adicionais “tecnologias e políticas”, há numerosos exemplos de invenção e / ou intervenção humana que podem ter facilitado ou retardado o progresso da comunidade em direção à sustentabilidade. Dois exemplos extremos e discutíveis são o automóvel (tecnologia) e as consequências de seu uso, resultando em ameaças aos sistemas naturais, e, o princípio da “posse” da terra pelos humanos (política) e o consequente efeito da especulação econômica sobre sistemas naturais.

Uma janela de Oportunidades se abriu. Não podemos perdê-la!

Assim, os Cinco Domínios de Sustentabilidade recomendados são Meio Ambiente, Social / Cultura, Tecnologia, Economia e Políticas Públicas. Além disso, esses domínios devem ser os princípios organizadores da administração urbana, do projeto, do planejamento urbano, da gestão do crescimento urbano e do desenvolvimento sustentável regional e urbano.

Diante das mudanças ocorridas no contexto do planejamento urbano nas últimas décadas, decorrentes do crescimento global da consciência ecológica, faz se necessário observar as ações que os governos têm adotado para alcançar o objetivo de tornar as cidades mais sustentáveis e analisar sua eficácia.

O Brasil insere-se nesse contexto através da adoção de algumas práticas alinhadas aos objetivos da Agenda 2030 como meta para os próximos anos.

A urbanização intensiva, juntamente com os efeitos adversos das mudanças climáticas, trouxe grandes desafios de sustentabilidade para as cidades. Embora a mudança climática seja um fenômeno global que pode ameaçar o bem-estar e a sobrevivência das gerações presentes e futuras, os riscos, vulnerabilidades e danos causados por eventos climáticos extremos são e serão vivenciados pelos residentes locais em uma escala local ou nas cidades.

AR5 é o primeiro relatório do Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas. Tem um capítulo dedicado a questões urbanas. Espera-se que as mudanças climáticas urbanas aumentem os riscos para as pessoas, commodities, economia e ecossistemas, incluindo estresse por calor, tempestades e chuvas fortes., Inundações, deslizamentos de terra, poluição do ar, secas, escassez de água e aumento do nível do mar, riscos especialmente maiores para aqueles que habitam áreas sem infraestrutura ou expostas (IPCC, 2019).

Estima-se que as cidades consumam dois terços da energia terrestre e 70% das emissões de gases de efeito estufa (GEE) advêm do uso de combustíveis fósseis. AR5 apontou que os próximos 20 anos serão uma janela de oportunidade para a mitigação urbana, porque a maioria das áreas urbanas do mundo se desenvolverá durante este período (IPCC, 2019). Nesse contexto, a participação das cidades é fundamental para o cumprimento da meta de manter o aumento da temperatura média global abaixo de 2º C estabelecido pelo Acordo de Paris.

No Brasil, as ações climáticas em âmbito nacional foram estruturadas pela Política Nacional contra as Mudanças do Clima (PNMC) – Lei Federal n.12.187/2009 (Brasil, 2009), que prevê expressamente entre seus objetivos, artigo 4º, inciso V, a adoção de medidas de adaptação climática pela união, estados e municípios, com a participação e a colaboração da sociedade civil, em particular aqueles especialmente vulneráveis aos seus efeitos adversos.

Ao firmar o Acordo de Paris, o governo brasileiro comprometeu-se, nos termos da sua Contribuição Nacionalmente Determinada (iNDC, na sigla em inglês), a reduzir suas emissões de gases com efeito estufa em 37%, até 2025, abaixo dos níveis de 2005, com o compromisso adicional de redução de 43%, abaixo dos níveis de emissão de 2005, até 2030. Assumiu, igualmente, compromissos atinentes à adaptação, inclusive em meio urbano consubstanciados em seu Plano Nacional de Adaptação (PNA), aprovado pela Portaria n.150/2016 do Ministério do Meio Ambiente.

Instrumentos de planejamento e gestão para a sustentabilidade urbana: a experiência brasileira

O alcance dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável requer a existência de ferramentas de apoio à gestão regional e local para internalizar a Agenda 2030 em todo o país. Nesse sentido, o Brasil já possui um conjunto de ferramentas estabelecidas por meio da construção de leis de políticas públicas, que são editadas de acordo com a Constituição Federal.

Sem a intenção de esgotar os tópicos, esta seção enfoca os aspectos relevantes das políticas ambientais nacionais, políticas nacionais de recursos hídricos, regulamentos urbanos e políticas nacionais de defesa e proteção civil para mostrar como as questões ambientais urbanas mais relevantes podem ser, ou mais precisamente em outras palavras, deve ser incorporado aos instrumentos de gestão e planejamento urbano para promover a sustentabilidade das cidades brasileiras.

Dentre os diversos instrumentos, o Estatuto da Cidade, Lei n.10.257/2001 (Brasil, 2001), surgiu para regimentar o artigo 182 da Constituição da República, estabelecendo os conceitos fundamentais dirigentes do urbanismo brasileiro além de instrumentos orientados ao desenvolvimento urbano sustentável, a serem empunhados pelos Municípios por meio de seus respectivos Planos Diretores, Leis de Zoneamento, Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo e Códigos de Obras e Edificações.

Um dos instrumentos instituídos pelo Estatuto da Cidade é o Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV), que tem por objetivo estimular, entre outros fins, a garantia do direito a cidades sustentáveis, diretriz da política urbana brasileira difundida pelo artigo 2º, inciso I, da Lei n.10.257/2001. O EIV, exigido na forma da lei municipal, ampara a concessão de licenças urbanísticas para empreendimentos e atividades públicas ou privadas com significativo impacto em área urbana, adequando interesses contrapostos e apontando medidas de mitigação para eventuais impactos negativos sobre a vizinhança.

Exige-se de Estado e Gestores um Compromisso real com qualidade de vida/Sustentabilidade.

Como forma de controle da construção urbana e do adensamento populacional no Brasil, destaca-se a regulamentação do direito de construção, adequando-o à infraestrutura disponível na região. Por exemplo, na cidade de São Paulo, de acordo com as diretrizes do “Estatuto Urbano”, foi estabelecido um coeficiente de infraestrutura comum. Se esse coeficiente for ultrapassado, será gerada uma concessão pesada.

Esta é uma ferramenta para obter a mais-valia da cidade e seus recursos utilizados em fundos e investidos em infraestrutura. Outro aspecto relevante do plano diretor de São Paulo é a densidade populacional relacionada aos eixos de transporte público e às operações urbanas conjuntas, que visa promover a melhoria de áreas subutilizadas ou degradadas.

O plano pode ser definido como o processo de coordenação do final da tarefa, com características e etapas sequenciais. O planejamento da sustentabilidade, incluindo áreas urbanas, depende de perspectivas de longo prazo, perspectivas holísticas, participação ativa na resolução de problemas, aceitação de restrições e foco em lugares (ou seja, territórios específicos).

Os gestores devem considerar o impacto das atividades humanas sobre o meio ambiente e sua relação com o crescimento e desenvolvimento urbano no processo de tomada de decisão para garantir a resiliência e proteção dos recursos naturais. Os planejamentos tradicionais são de curto e médio prazos e têm a função de regular o uso do solo e infraestrutura, enquanto os planos urbanos estratégicos são estabelecidos para longo prazo, com abordagem integrada, incluindo variabilidades espaço-temporal.

A efetividade dos instrumentos de política, planejamento e gestão urbana pleiteia, no caso brasileiro, a revisão do pacto federativo, com a redistribuição de competências e recursos financeiros conforme as responsabilidades reconhecidas pelos entes políticos, com incremento na integração entre os diversos níveis federativos. O desafio encontra-se em coordenar e integrar as agendas e ações dos distintos entes federativos de forma sinérgica para atingir macro objetivos por meio de ações locais, ajustando os objetivos nacionais aos contextos regionais, metropolitanos e urbanos.

A gestão refere-se a um modo não hierárquico de governo, em que agentes não estatais e inúmeros segmentos colaboram para a formulação e execução das políticas. Uma definição mais ampla descreve a governança ambiental como um conjunto de práticas voltado à conservação ambiental e construído em sintonia com os princípios da sustentabilidade, envolvendo diferentes instituições, atores e interesses.

Políticas de Enfrentamento às Mudanças Climáticas

A boa governança urbana depende do desenvolvimento institucional e do fortalecimento da gestão democrática da cidade, com a criação de mecanismos voltados à captação do interesse comum e de novos canais de comunicação do poder público com a população, a exemplo da forma waze de governar adotada na Irlanda.

O cenário de mudanças climáticas aponta para o aumento da frequência e intensidade de eventos extremos, demandando medidas de adaptação, mitigação e resiliência nas áreas urbanas.

Outro debate relevante é a descarbonização das cidades, sucedendo o modelo de cidades consumidoras de recursos naturais para cidades autossustentáveis em energia e serviços ambientais. Investimentos em energia eólica, por exemplo, podem contribuir para o desenvolvimento sustentável, criando empregos e corrigindo desigualdades regionais.

É imprescindível que ações voltadas para redução da produção de carbono mobilizem simultaneamente os municípios integrantes das metrópoles, sobretudo no setor de transportes, responsável por parcela significativa da geração urbana de CO². Essas ações devem integrar-se ainda às Políticas de Enfrentamento às Mudanças Climáticas em todos os níveis federativos.

O potencial de mitigação urbana, sobretudo pela substituição dos combustíveis fósseis no transporte público, é razoavelmente frequente, que é pouco explorado pelas cidades brasileiras. Como prestadores primordiais do serviço público de transportes em âmbito local, os municípios podem estruturar as suas redes de transporte para desestimular o uso dos veículos individuais, incentivar meios não motorizados bem como fomentar ou mesmo exigir a utilização de combustíveis não fósseis pelos operadores locais do sistema de transporte coletivo.

Essas ações não apenas ajudam a reduzir as emissões de gases de efeito estufa, mas também ajudam a aumentar as atividades esportivas, reduzir várias doenças, reduzir a poluição do ar e regular a saúde e o bem-estar das grandes cidades. Promover o direito à saúde urbana significa limitar a desigualdade e estender os efeitos positivos da urbanização aos desafortunados.

Exemplos e estudos devem seu vistos e utilizados

Um exemplo benigno da cidade de Copenhague na construção de um espaço para bicicletas e na adoção de medidas para incentivá-las como meio de transporte é que oferece uma política de viagens de bicicleta amigável e justa entre os cidadãos, que conduz a hábitos saudáveis e tem baixo impacto sobre o ambiente. O que é pouco conhecido e explorado é o potencial de adaptação urbana.

Segundo Maglio e Philippi Jr. (2018), o desenvolvimento de estratégias e planos de adaptação climática para cidades “é uma nova etapa no planejamento urbano que torna as cidades mais resilientes e avalia a vulnerabilidade dos sistemas urbanos aos efeitos adversos.” Esta situação não é exclusiva do Brasil, que tem mobilizado instituições de pesquisa e organizações de treinamento para atuar no sentido de apoiar a expansão do conhecimento acadêmico e prático no campo da adaptação urbana em todo o mundo.

Os efeitos das mudanças climáticas na infraestrutura urbana requerem o desenvolvimento de tecnologias mais sustentáveis que podem aliviar os problemas e aumentar a resiliência. Ao substituir a infraestrutura cinza (medidas tradicionais de engenharia) por infraestrutura verde, os desafios de adaptação das cidades brasileiras podem enfrentar custos financeiros mais baixos e maiores benefícios ambientais. A implementação da Agenda 2030 é um desafio e uma oportunidade para as cidades brasileiras.

Ao incorporar estratégias de mitigação, adaptação e resiliência ao planejamento e gestão urbana, as históricas desigualdades econômicas, sociais e ambientais nos parâmetros de participação e governança podem ser corrigidas. São múltiplas as diretrizes e dispositivos: o sistema jurídico e político brasileiro permanece consistente com as discrepâncias internacionais, proporcionando às cidades o mínimo necessário para construir a sustentabilidade urbana.

Porém, ainda há muito trabalho a ser feito para transformar as cidades brasileiras socialmente inclusivas, ambientalmente equilibradas, com produtividade econômica, diversidade cultural e participação política.

As universidades podem e não devem apenas tomar medidas para apoiar a sustentabilidade urbana e promover o desenvolvimento de soluções urbanas sustentáveis por meio da integração interdisciplinar e do conhecimento.

O conceito recém-desenvolvido de gestão urbana é desafiador em termos de escopo e praticidade. Recentemente, tem havido uma demanda crescente de desenvolvimento das nações com base em estruturas locais do que globais.

A administração e a governança ao nível da cidade, vilas e aldeias tornaram-se agora importantes e as instituições e o quadro institucional em evolução baseiam-se em interpretações ao nível local e comunitário. Embora não seja uma solução completa, mas pelo menos um caminho a seguir para reduzir o escopo e as dificuldades práticas.

MAGLIO, I. C.; PHILIPPI JR, A. Sustentabilidade ambiental e mudanças climáticas: desafio para o planejamento urbano das cidades.
In: BRUNA, G. C.; PHILIPPI JR, A. Gestão Urbana e Sustentabilidade. Barueri: Malheiros, 2018. p.428-53.

Eliane da Silva Fernandes – Doutora em Ciências Ambientais pela Universidade Estadual de Maringá (UEM).
Atua na área de Sistemas de Informação em Biodiversidade (Meta-análise), Políticas Ambientais,
Macroecologia e Avaliação de Impactos Ambientais em rios neotropicais.