Série: Caderno da Inteligência Educacional Brasileira
Relatório nº 2A — São Paulo — Camada profunda
2A.4 — A escola, o território e o caminho do dinheiro²
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Uma escola não funciona apenas porque existe um prédio, professores, estudantes e uma secretaria de educação. Existe uma infraestrutura econômica permanente sustentando cada sala de aula: salários, professores, funcionários, alimentação, transporte, energia, água, conectividade, equipamentos, manutenção, reformas, materiais didáticos, serviços terceirizados e investimentos.

Por isso, depois de perguntar quem estuda, onde estuda e quem oferece a educação, a Inteligência Educacional Brasileira formula outras questões adjacentes de grande importância: De onde vem o dinheiro, por onde ele passa, quem decide sobre ele e o que efetivamente chega ao estudante?

Portanto, a resposta é mais complexa do que observar o orçamento de uma secretaria. Uma mesma escola pode ser alcançada por recursos municipais, estaduais e federais; Fundeb; programas específicos; transferências diretas; emendas parlamentares; operações de crédito; bancos públicos; organismos multilaterais e outras formas de cooperação.

O orçamento autorizado é apenas o começo do percurso.

A investigação da IE.Br deve necessariamente acompanhar:

origem – decisão política – autorização legislativa – orçamento – programa – órgão executor – transferência ou contrato – pagamento – escola/território – entrega – uso – manutenção – resultado.

É nesse percurso que dinheiro público deixa de ser cifra contábil e se transforma — ou não — em educação.

O território também determina o custo

Duas escolas com número semelhante de estudantes podem exigir estruturas financeiras muito diferentes. Ou seja, uma unidade situada em região central, atendida por transporte público, fibra óptica, rede de água, fornecedores próximos e serviços de manutenção disponíveis não enfrenta os mesmos custos de outra instalada numa periferia distante ou em território rural.

O endereço escolar também é uma variável econômica.

Distância, vulnerabilidade social, tamanho da unidade, conservação do prédio, conectividade, transporte dos estudantes e disponibilidade de fornecedores alteram a quantidade de recursos necessária para oferecer condições educacionais semelhantes.

Por isso, comparar escolas exclusivamente pelo valor recebido pode produzir uma falsa equivalência.
Igualdade de repasse não significa necessariamente igualdade de condições.

O dinheiro não caminha sozinho

Há outra dimensão que precisa aparecer no mapa. Entre a origem de um recurso e sua chegada à escola existe uma cadeia institucional.

Executivo e Legislativo exercem funções diferentes. Secretarias de Educação, Fazenda e Planejamento podem participar de etapas distintas. Tesouros administram fluxos financeiros. Tribunais de Contas fiscalizam. Em determinadas operações aparecem bancos públicos ou privados. Em financiamentos externos podem entrar Ministério da Fazenda, Secretaria do Tesouro Nacional, Ministério do Planejamento e Orçamento, Cofiex, Senado Federal, União como garantidora e organismos multilaterais.

Portanto, seguir o dinheiro significa também seguir as decisões.

TRÊS CAMINHOS BÁSICOS

1. Quando o dinheiro é federal.
Em linhas gerais: Presidência / Poder Executivo Ministérios — especialmente MEC, Fazenda e Planejamento, conforme a operação proposta orçamentária federal — PPA, LDO e LOA

Congresso Nacional – deputados + senadores — análise, emendas e votação, sanção presidencial

MEC / FNDE e demais órgãos executores – Estados, municípios, redes ou escolas, conforme o programa – contratação / aquisição / serviço – estudante

É necessário evitar uma simplificação: senadores e deputados não administram diretamente o orçamento da educação nem fazem normalmente o pagamento à escola.
(Ver emendas parlamentares – pix, de bancadas etc).

O Executivo formula a proposta orçamentária e executa as políticas. Deputados e senadores participam da apreciação e votação do PPA, LDO e LOA, atuam por meio de emendas e exercem fiscalização. A execução dos recursos cabe aos órgãos competentes do Poder Executivo.

A IE.Br deve, portanto, registrar separadamente: quem propôs – quem autorizou – quem destinou – quem executou – quem recebeu.

2. Quando o dinheiro é estadual

No Estado de São Paulo, o desenho básico é semelhante:

Governador / Poder Executivo estadual
Secretaria da Fazenda e Planejamento + secretarias setoriais
proposta de PPA / LDO / LOA
Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo — ALESP
deputados estaduais — análise, emendas e votação
sanção
Secretaria da Educação do Estado e demais órgãos envolvidos
execução orçamentária e financeira
Diretorias de Ensino / unidades executoras / contratos / fornecedores
escola
estudante

Follow the money – A execução orçamentária paulista é registrada no sistema financeiro estadual, permitindo acompanhar diferentes etapas da movimentação dos recursos. Também aqui devemos separar claramente decisão política, autorização legislativa e execução administrativa.

O deputado estadual pode interferir na definição orçamentária e exercer fiscalização, mas não deve ser confundido com o órgão executor do programa.

3. Quando o dinheiro é municipal
Na cidade de São Paulo:

Prefeitura / Poder Executivo municipal
Secretaria Municipal da Fazenda + Planejamento e demais áreas competentes
Secretaria Municipal de Educação — SME
proposta orçamentária
Câmara Municipal de São Paulo
vereadores — análise, emendas e votação
sanção do prefeito
SME / unidades administrativas e gestoras
contratos / aquisições / transferências
unidades educacionais
estudante

O Legislativo municipal também não é simples espectador. Ele autoriza o orçamento e pode autorizar operações de crédito, além de fiscalizar sua execução.

No caso de São Paulo, a Lei nº 17.254/2019 — posteriormente alterada — autorizou o Executivo municipal a contratar operações de crédito nacionais e internacionais para projetos de investimento, incluindo projetos de educação. Os recursos obtidos devem aparecer no orçamento ou em créditos adicionais, e as dotações necessárias ao pagamento da dívida também precisam ser previstas.

E onde entram os bancos?

Aqui precisamos fazer outra distinção. Banco não é necessariamente a origem econômica do dinheiro nem o responsável pela política educacional.

Uma instituição financeira pode assumir funções diferentes: financiador — quando concede empréstimo; agente financeiro — quando operacionaliza determinada política; pagador ou movimentador — quando processa transferências; gestor de conta — quando mantém recursos públicos; intermediário contratual — quando participa da estrutura financeira de determinada operação.

Pode ser banco público, banco privado, banco de desenvolvimento ou organismo financeiro multilateral.

Portanto, a IE.Br deverá manter rígido controle/fiscalização e registro sempre: qual instituição aparece – por que aparece – quanto movimenta – se empresta ou apenas operacionaliza – quanto cobra – quem assume a dívida – quem assume o risco.

Não devemos confundir o banco por onde o dinheiro passa com aquele que efetivamente o emprestou.

Quando o dinheiro vem de fora

O programa A Educação Paulistana Pode+ — AEPP+ permite enxergar essa arquitetura quase inteira.

O programa tem custo total de US$ 75 milhões:

A participação financeira corresponde, portanto, a:
BID — 80%
Prefeitura de São Paulo — 20%

Mas isso ainda não mostra o caminho institucional.

O CAMINHO DO AEPP+

Prefeitura de São Paulo
propõe e estrutura o programa
Secretaria Municipal de Educação
órgão executor
Câmara Municipal
base legal/autorização municipal para operações de crédito
COFIEX — Governo Federal
autoriza a preparação da operação externa
Secretaria do Tesouro Nacional / Ministério da Fazenda
analisa limites, condições financeiras e garantia
Presidência da República / Governo Federal
encaminha a operação ao Senado quando há garantia da União
Senado Federal
autoriza a operação de crédito externo e a garantia federal
União
garantidora
BID
credor / financiador
Município de São Paulo
mutuário — assume a dívida
Secretaria Municipal de Educação / UGP-AEPP+
executa o programa
licitações / contratos / consultorias / equipamentos / obras / serviços
rede municipal de educação – escolas e territórios – estudantes

A documentação municipal identifica expressamente o Município de São Paulo como mutuário, a SME como órgão executor, a República Federativa do Brasil como garantidora e o BID como financiador.

A Unidade de Gestão do Programa — UGP — foi criada dentro da Secretaria Municipal de Educação para conduzir a execução do AEPP+.

UMA DISTINÇÃO FUNDAMENTAL

O Governo do Estado de São Paulo não integra essa cadeia financeira específica. Isso precisa ficar explícito porque “São Paulo” pode significar tanto Estado quanto Município.

Neste caso:
Município = tomador do empréstimo e responsável pela contrapartida.
União = garantidora.
BID = financiador.
SME = executora.
Estado de São Paulo = não é financiador nem executor dessa operação.

Quem paga se alguma coisa der errado?

Aqui o mapa fica ainda mais interessante.

A existência de garantia da União não significa que o Governo Federal esteja simplesmente pagando os US$ 60 milhões.

A legislação municipal permite ao Município pleitear garantia federal e prevê contragarantias à União.

Assim, existe outra cadeia:

BID → cobra o Município
Município → devedor
União → garantidora
Município → oferece contragarantias à União

A dívida, portanto, continua pertencendo ao tomador.

Essa diferença é fundamental para qualquer análise de financiamento internacional.

QUEM PODE GARANTIR A DÍVIDA?

O município que contrata um empréstimo não é necessariamente o único ente envolvido na responsabilidade financeira. A Lei de Responsabilidade Fiscal admite que entes federativos concedam garantias em operações de crédito internas ou externas. Um Estado pode, observadas as exigências legais, garantir obrigação de um de seus municípios, exigindo deste a correspondente contragarantia.

Nas operações externas, permanece a competência constitucional do Senado Federal para autorizar a contratação.

No AEPP+, entretanto, esse não foi o modelo adotado: o Município de São Paulo é o mutuário e a União é a garantidora da operação com o BID. O Estado de São Paulo não participa da garantia.

A IE.Br deve, portanto, distinguir quatro posições:

credor – devedor – garantidor – contragarantidor.

Portanto, saber apenas “quem emprestou” não revela quem assume o risco final da operação.

Há uma consequência particularmente interessante para o Mapa do Caminho do Dinheiro: se o garantidor tiver de honrar a dívida de outro ente, a LRF prevê mecanismos para buscar o ressarcimento; e o ente cuja dívida tenha sido honrada pode ter suspenso o acesso a novos créditos ou financiamentos até a liquidação daquela dívida. (LEI COMPLEMENTAR Nº 101, DE 4 DE MAIO DE 2000)

O Senado e a autorização externa

Operações de crédito externo de estados e municípios submetidas às regras federais passam por controles adicionais.

A Secretaria do Tesouro Nacional informa que os pedidos de contratação de operações de crédito estaduais e municipais são submetidos à verificação de limites e condições. Quando existe garantia da União, a estrutura incorpora também a análise federal correspondente.

O Senado possui competência específica para autorizar operações externas e garantias dessa natureza. No AEPP+, essa etapa ocorreu concretamente: o Projeto de Resolução do Senado nº 53/2024 autorizou o Município de São Paulo a contratar US$ 60 milhões junto ao BID, com garantia da União.

Isso demonstra que o caminho do dinheiro internacional atravessa mais instituições do que sugere a simples expressão midiática “BID financia educação em São Paulo.”

O MAPA SISTÊMICO DO DINHEIRO — IE.Br

ORIGENS POSSÍVEIS:
TRIBUTOS –
União
Estado
Município

FUNDOS E TRANSFERÊNCIAS
Fundeb
FNDE
programas federais
transferências estaduais
programas municipais

CRÉDITO NACIONAL
bancos públicos
bancos privados
agências de desenvolvimento

CRÉDITO INTERNACIONAL
BID
Banco Mundial/BIRD
CAF e outras instituições

COOPERAÇÃO / DOAÇÕES
organismos internacionais
fundos
fundações e outras instituições, quando legalmente admitidas

“Organismo internacional” normalmente designa uma instituição constituída por Estados, por tratados ou acordos internacionais — como o Banco Interamericano de Desenvolvimento, o Banco Mundial, a UNESCO etc. Eles são intergovernamentais/multilaterais, e não exatamente “estatais”, porque pertencem ou são governados por vários países.

Já instituições privadas que atuam internacionalmente existem em grande número — bancos, fundos, fundações, empresas, ONGs —, mas devemos classificá-las como organizações ou instituições privadas internacionais/transnacionais, evitando colocá-las todas sob o rótulo de “organismos internacionais”.

Assim, para a IE.Br, esta classificação é a mais coerente e aceitável:

O PERCURSO:

A pergunta muda: quem decidiu sobre o dinheiro?

Com essa arquitetura, a IE.Br pode acrescentar uma coluna decisiva às futuras tabelas. Já não teremos apenas: Origem | Valor | Destino

Teremos 8 caminhos a percorrer identificando os atores e suas ações.

Essa estrutura permite localizar responsabilidades.

Se R$ 100 milhões foram anunciados e somente R$ 70 milhões foram executados, podemos procurar onde ocorreu a diferença. Quando o recurso chegou à secretaria, mas não à escola, outra etapa precisa ser aberta e investigada.

Se chegou à unidade, mas o equipamento não funciona, o problema mudou novamente. Se o empréstimo foi contratado, mas o desembolso ainda não ocorreu, não podemos contabilizá-lo como dinheiro efetivamente aplicado na educação.

Dinheiro anunciado não é educação entregue

Esta deve permanecer como uma das regras metodológicas da IE.Br que ajuda a identificar as diferenças: valor anunciado ≠ orçamento autorizado ≠ empenho ≠ liquidação ≠ pagamento ≠ recurso recebido ≠ produto entregue ≠ produto funcionando ≠ resultado educacional.

E, nas operações internacionais: financiamento autorizado ≠ contrato assinado ≠ desembolso realizado ≠ recurso executado ≠ obra ou serviço entregue.

A diferença parece burocrática. Mas, não é. Justamente porque dentro dessas etapas podemos descobrir por que bilhões destinados à educação coexistem com escolas que ainda enfrentam falta de infraestrutura, equipamentos, conectividade ou manutenção.

A IE.Br não pretende apenas perguntar: Quanto o Brasil, o estado X ou o município Y gasta em educação? Para ser importante, furar bloqueios e apresentar dados e informações coerentes, a investigação precisa avançar:

Quem colocou o dinheiro? Quem decidiu? Quem autorizou? Quem emprestou? Quem garantiu? Quem administrou? Quem contratou? Quem recebeu? O que entregou? Quanto custou? Funcionou? E o estudante recebeu aquilo que justificou o gasto?

Seguir o dinheiro é, portanto, seguir também o poder, a responsabilidade administrativa e a entrega educacional.

O último ponto do mapa permanece inalterado:

o estudante em primeiro lugar.

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— Inteligência Educacional Brasileira — IE.Br

OBS.: Parcerias em que dinheiro, tecnologia ou serviços privados internacionais entram numa política educacional pública. Assim, a questão deixa de ser apenas “quem financiou?” e passa a incluir quem definiu as condições e quais interesses acompanham o recurso.