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Entre quem paga e quem aprende existe uma longa cadeia de decisões

Redação

22/09/2026
9.7 Minutos.

Quando um governo anuncia R$ 100 milhões para a Educação, a impressão produzida pela cifra é imediata: existem R$ 100 milhões a caminho das escolas. Não necessariamente.

Entre o anúncio e a carteira do estudante há orçamento, autorização legislativa, empenho, contratos, transferências, pagamentos, fornecedores, prestação de contas e fiscalização. Dependendo da origem dos recursos, entram ainda bancos, organismos internacionais, garantidores e contragarantias.

Por isso, perguntar apenas “quanto se investe em Educação?” é insuficiente.A Inteligência Educacional Brasileira — IE.Br — propõe outra sequência: Quem colocou o dinheiro? Quem decidiu sua finalidade e autorizou? Quem emprestou e/ou garantiu? E o executor? Quem recebeu? O que foi entregue? Funcionou? Chegou ao estudante?

É aí que começa uma cartografia financeira da Educação.

No plano federal, o Executivo elabora propostas orçamentárias e administra sua execução. Deputados e senadores participam do processo legislativo e orçamentário, apreciam as leis correspondentes, apresentam emendas e fiscalizam. Isso não significa que um parlamentar retire dinheiro do Tesouro e o envie diretamente para determinada escola. Não em tese.

Outras esferas administrativas

No Estado, ou unidade federativa há percurso semelhante entre Executivo, Assembleia Legislativa, Fazenda e Planejamento, Secretaria da Educação e órgãos executores. No município, prefeito, Câmara Municipal, Fazenda, Educação e unidades administrativas ocupam posições diferentes.

Cada instituição tem responsabilidade própria. Misturá-las torna impossível descobrir onde uma política avançou — ou parou.

Quando aparece um banco, aparece também outra pergunta

Nem todo recurso educacional nasce da arrecadação tributária daquele exercício. Governos também podem contratar operações de crédito. E é nesse ponto que bancos públicos, privados, instituições de desenvolvimento e organismos financeiros internacionais podem entrar no mapa.

Entretanto, é preciso cuidado com as palavras. Um banco que apenas movimenta uma conta não é necessariamente o financiador da política. Uma instituição que concede empréstimo não é responsável pela execução pedagógica. Um garantidor não é o tomador da dívida.

E atenção: dinheiro internacional não significa necessariamente dinheiro público estrangeiro. Limpo ou lavado.

Há organismos multilaterais ou intergovernamentais formados por países; bancos multilaterais de desenvolvimento; fundações privadas internacionais; instituições financeiras privadas; organizações sem fins lucrativos; empresas multinacionais e diferentes modalidades de cooperação.

Cada uma pode entrar na Educação de maneira diferente.

O recurso pode ser empréstimo, doação, cooperação técnica, investimento, contrato ou prestação de serviço. Aqui, como em qualquer contrato as palavras fazem diferença. É base jurídica e garantia de segurança. Um empréstimo precisa ser pago. Um doação não é empréstimo. E cooperação técnica não significa necessariamente transferência de dinheiro para uma escola.

Contrato significa que alguém deverá entregar determinado produto ou serviço em troca de pagamento. Por isso, a dúvida diante de qualquer manchete sobre “investimento internacional na Educação” deveria buscar respostas mais assertivas: Que dinheiro é esse?

E imediatamente depois, com a objetividade de um ataque de onça pintada: quem assumiu a obrigação correspondente?

São Paulo: US$ 75 milhões e uma viagem por diferentes instituições

O programa A Educação Paulistana Pode+ — AEPP+ da prefeitura do municipio de São Paulo nos oferece um bom exemplo. O projeto possui custo total informado de US$ 75 milhões. O Banco Interamericano de Desenvolvimento — BID — aprovou empréstimo de US$ 60 milhões, enquanto US$ 15 milhões correspondem à contrapartida local do Município de São Paulo. O BID registra a operação como empréstimo com garantia soberana.

Com os olhos bem abertos, aqui deve-se começar as diferenças entre manchete informativa e investigação. Não são US$ 75 milhões doados pelo BID à Educação paulistana. Preste bastante atenção, a composição é: US$ 60 milhões são o empréstimo do BID e os restantes US$ 15 milhões são a contrapartida municipal

US$ 75 milhões — é custo total do programa

O Município é o tomador da operação. A Secretaria Municipal de Educação executa o programa. A União oferece a garantia soberana. E o Governo do Estado de São Paulo não participa dessa operação específica como financiador, mutuário ou garantidor.

Distinções deveras importantes.

“São Paulo” pode significar Estado ou Município, duas pessoas jurídicas e estruturas orçamentárias diferentes. Mas, não o santo da bíblia judaico-romana. Outra pegada!

A operação externa também precisou atravessar instâncias federais. A legislação submete operações de crédito de estados e municípios a limites e condições fiscais; operações externas dependem ainda de procedimentos específicos e de autorização do Senado Federal.

No caso do AEPP+, isso ocorreu concretamente. O Senado aprovou a operação de US$ 60 milhões entre Município e BID, com garantia da União, transformando a autorização na Resolução nº 35, de dezembro de 2024.

A expressão “financiamento internacional”, portanto, esconde uma pequena multidão institucional. E cada uma joga no colo da outra o ônus de um possível fracasso.

Quem empresta, quem deve e quem corre o risco?

Há quatro personagens financeiros que não podem ser confundidos como os credores, os devedores, os garantidores e quem será ou serão os contragarantidores,na verdade onde a bomba pode estourar no caso de inadimplemento.

No AEPP+, o BID é credor e o Município é devedor. A União aparece como garantidora.

A existência da garantia não transfere automaticamente a dívida municipal para o Governo Federal.

Garantir significa assumir uma responsabilidade caso determinadas obrigações do devedor não sejam cumpridas, segundo as regras e condições da operação. Por isso existe também a contragarantia.

A Lei de Responsabilidade Fiscal LRF (que poucos entes jurídicos-políticos-administrativos obedecem) estabelece que a concessão de garantia deve, como regra, estar acompanhada de contragarantia de valor igual ou superior e prevê mecanismos específicos envolvendo receitas dos entes federativos. Não sei direito se contempla uma reeleição ou perda de mandato.

Porém, há aqui uma possibilidade interessante que ajuda a compreender o federalismo brasileiro.

Um Estado pode, observadas as condições legais, conceder garantia a um município.

A própria LRF contempla expressamente contragarantias exigidas pelos Estados aos municípios. Isso não significa que o governador possa simplesmente decidir assumir uma dívida municipal: existem limites fiscais, condições, autorizações e controles.

No AEPP+, entretanto, essa possibilidade não foi utilizada. Amigos e negócios à parte! Deste modo, O Estado de São Paulo está fora da garantia dessa operação. A garantidora do negócio é a União. Essa precisão aparentemente burocrática permite identificar onde está a responsabilidade financeira.

Do dólar anunciado à cadeira do estudante

Agora começa a parte mais importante. Suponhamos que uma operação de US$ 60 milhões tenha sido autorizada. Isso significa que US$ 60 milhões já foram gastos nas escolas? Não, porque uma autorização do empréstimo não é desembolso.

Assim como, um desembolso não é contratação, nem uma contratação é uma entrega. Entrega, também não significa funcionamento e funcionamento não comprova resultado educacional. A própria base do Tesouro nacional acompanha operações de crédito de estados e municípios e garantias concedidas pela União, justamente porque contratação, endividamento e garantias constituem processos fiscais que precisam ser monitorados.

É nessa distância entre o dinheiro autorizado e a experiência concreta do estudante que a IE.Br pretende trabalhar. Imagine comigo um recurso vultuoso destinado à conectividade. Ou a compra de milhares de computadores para abastecer as escolas de São Paulo. O financiamento foi autorizado pelos senadores do estado e o dinheiro foi desembolsado. A prefeitura abriu licitação e uma empresa venceu. Parte dos equipamentos chegaram e parte da rede foi instalada.

Até aqui, aparentemente, tudo funcionou. Mas a internet alcança todas as áreas rescritas no contrato? A velocidade contratada é entregue? Os equipamentos estão funcionando? Há manutenção? Os professores das escolas localizadas nos territórios “atendidos” conseguem utilizá-los? Os estudantes efetivamente têm acesso? A infraestrutura melhorou alguma condição de ensino e aprendizagem, dos moradores e transeuntes?

Somente acompanhar a despesa não responde a essas perguntas.

Seguir o dinheiro é seguir o poder

Há uma conclusão incômoda nessa viagem. Dinheiro público nunca percorre sozinho o caminho até a escola ou à sociedade. Ele carrega decisões.

O Executivo escolhe prioridades. O Legislativo autoriza orçamentos, modifica propostas, aprova normas e fiscaliza. Ministérios e secretarias administram programas. Órgãos fazendários acompanham condições fiscais. Instituições financeiras podem emprestar ou operacionalizar recursos. Empresas recebem contratos. Órgãos de controle verificam procedimentos e contas. Entendeu?

Assim, na Educação quando existe financiamento internacional, outros atores entram nessa arquitetura. Por isso, conhecer apenas o valor final não basta. A IE.Br propõe acompanhar outra cadeia de eventos:

origem do dinheiro – decisão política – autorização – financiamento – garantia – orçamento – programa – execução – contratação – pagamento – entrega – funcionamento – estudante.

Em cada passagem existe uma pergunta e surgem dúvidas se não forem explicadas de modo transparente, capaz de resistir a uma investigação seria: quem foi responsável por esta etapa?

Essa pergunta permite abandonar duas simplificações muito comuns. A primeira é acreditar que dinheiro anunciado significa dinheiro entregue. No papai Noel também. A segunda é atribuir toda uma política pública a uma única autoridade.

Um prefeito não é a Câmara Municipal. Um governador não é a Assembleia Legislativa. O presidente não é o Congresso Nacional. Um ministro não é o Tesouro. Um banco não é uma secretaria de Educação. E um empréstimo internacional não é uma doação.

A última coordenada

Podemos então retornar à pergunta aparentemente simples: quem paga a escola pública?

A resposta começa nos impostos pagos pela sociedade, mas não termina neles. Há redistribuição federativa, fundos constitucionais, transferências, programas, operações de crédito, contrapartidas, cooperação e outras fontes legalmente estruturadas.

Conhecer essa arquitetura não é preciosismo contábil, é controle democrático. Se sabemos quem propôs, podemos investigar a decisão. Ao identificarmos quem autorizou, podemos acompanhar o processo político.

Se identificamos quem emprestou, podemos examinar as condições. Descobrimos quem garantiu, conhecemos parte do risco. Quem contratou, facilita a verificação dos preços e fornecedores. E se soubermos quem recebeu, podemos procurar e verificar a entrega.

Assim, ao chegarmos à unidade escolar teremos de fazer a pergunta que realmente interessa: o estudante recebeu aquilo que justificou todo esse caminho?

Essa é a diferença entre acompanhar dinheiro e produzir Inteligência Educacional Brasileira.

O orçamento informa quanto pretendemos gastar. A contabilidade registra quanto gastamos. A fiscalização verifica e nos diz como gastamos. E, finalmente, a Educação precisa responder o que esse dinheiro produziu na vida de quem aprende.

É ali que termina — ou deveria terminar — a viagem.

Fontes de acompanhamento: Banco Interamericano de Desenvolvimento — Projeto BR-L1580; Senado Federal — PRS 53/2024 e Resolução nº 35/2024;
Secretaria do Tesouro Nacional — Operações de Crédito de Estados e Municípios e Garantias da União; Lei Complementar nº 101/2000 — Lei de Responsabilidade Fiscal.

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